Por. Yeilor Rafael Espinel Torres,
Cundinamarca.
Al Senado de la
República entrará a octavo y último debate el Proyecto de Acto Legislativo No.
182 de 2019 Cámara y 023 de 2019 Senado, mediante el cual se busca modificar el
artículo 325 de la Constitución Política para crear una región administrativa
con autoridad superior jerarquía con la capacidad de formular e implementar
políticas para Bogotá y los municipios circunvecinos de Cundinamarca que se
asocien. En el marco de lo que he planteado en diversos
espacios, analizaré la reforma a partir de cuatro preguntas, ¿Por
qué una región? ¿Qué se ha aprobado? ¿Qué deficiencias tiene? y ¿Qué hacer?
Un área llamada región metropolitana. El proyecto no
propone crear un área sino una región metropolitana porque: 1). la Ley 1625 de
2013 excluye a Bogotá en su primer artículo del ámbito de aplicación; 2). sus
autores quieren evitar la “complejidad política y logística” que implica el
requisito constitucional de hacer consultas populares en cada municipio (razón
que no comparto); 3). el artículo 39 de dicha ley plantea que el régimen
especial debe darse por medio de ley orgánica específica para tal fin; 4).
crearía un choque de trenes entre entidades como la Corporación Autónoma de
Cundinamarca (CAR) y el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio
Climático (IDIGER) y 5). no contempla la participación de la Gobernación.
Aunque la propuesta
le saque el cuerpo a esta ley, echa mano del concepto de “Hechos metropolitanos” y sus criterios
para justificar la región. Los hechos metropolitanos son, según el artículo 10
del capítulo III de la Ley 1625 de 2013, el conjunto de “…fenómenos económicos, sociales,
tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales, políticos o
administrativos, que afecten o impacten simultáneamente a dos o más de los
municipios que conforman el Área Metropolitana”. Ley que señala
además, en su capítulo III y artículo 11, seis criterios para la determinación
de dichos hechos, a saber: 1). Alcance territorial (costos y beneficios); 2).
Eficiencia económica (economías de escala); 3). Capacidad financiera (En
relación con que superan las capacidades locales individuales); 4). Capacidad
técnica (eficiencia y eficacia a nivel supramunicipal); 5). Organización
político-administrativa (soporte institucional y administrativo) y 6). Impacto
social (población). La nueva figura de región metropolitana está justificada en
su exposición de motivos en tres hechos metropolitanos: 1). transporte y
movilidad; 2). ambiente y ordenamiento territorial y 3). Vivienda, y está
inspirada en cuatro experiencias internacionales: Londres, Sao Paulo, Santiago
y el Gran Buenos Aires.
Entre los múltiples aspectos que
componen los hechos, llama la atención el interés por configurar un transporte
público intermodal con integración tarifaria; el definir de manera integrada el
abastecimiento de agua potable para la región; la descontaminación del río Bogotá
y el manejo de residuos sólidos, así como la organización (o reorganización) de
la vocación productiva del territorio integrado y la construcción de viviendas
y de equipamientos públicos. Estas intensiones pueden ser loables pero depende
el modelo de gestión con que se implementen, no es lo mismo que se planteen
desde una perspectiva pública administrada con transparencia por el Estado a
que la agencien los particulares con ánimo de lucro. Cabe recordar que todos
estos asuntos hoy son regulados de manera autónoma y muy diversa por los
municipios en sus Planes de Ordenamiento Territorial -POT y que son áreas de
interés estratégico del capital financiero.
Cambios que prenden las alarmas. El proyecto de
acto legislativo, en contraste entre lo propuesto en el texto radicado, lo
aprobado en quinto debate de Comisión Primera de la Cámara (28-04-2020) y lo
definido recientemente en séptimo debate de Comisión Primera del Senado
(04-06-2020), ha sufrido muchos y muy complejos cambios. (Ver
evolución comparativa del proyecto.)
La reforma constitucional en teoría
busca crear una entidad administrativa de régimen especial regida por el
principio de autonomía territorial, sin la figura de municipio núcleo como
estructura organizacional que asocie a Bogotá con los municipios vecinos con
los que comparte dinámicas territoriales, sin que esto implique que la capital
no pueda asociarse luego con otras entidades territoriales de carácter
departamental. Todo con el propósito de ejecutar políticas públicas y prestar
servicios, bajo el principio de equidad territorial.
Para esto instaurará un Consejo
Regional que será el máximo órgano de gobierno conformado por la alcaldía de
Bogotá, los alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el
Gobernador. Las decisiones de esta instancia tendrían superioridad jerarquía
sobre todos los asociados. Hasta el momento la región no implicaría la anexión
automática de los municipios al Distrito, ni la perdida de su autonomía
territorial. Frente a la CAR de Cundinamarca, la región no modificaría su
régimen de financiación, ni los municipios que componen su jurisdicción. El
acto legislativo sienta las bases, y posterga otras, de una Ley Orgánica que
reglamentaría la estructura, funcionamiento y mecanismos para la toma de
decisiones.
Lo aprobado hasta el quinto debate en
Comisión Primera de la Cámara, además de mejorar el flaco y ambiguo texto
inicial, reprensentó un avance significativo digno de considerar. Pero lo
aprobado en el 6º y el 7º debate de manera sorpresiva, cambió sustancialmente
el texto e incluyó elementos extraños que bien podrían calificarse como
“micos”. Entre algunos de ellos están:
1. Proclamar la Región
por adelantado, una vez se apruebe la reforma, con la sola concurrencia de la
Alcaldía de Bogotá y la Gobernación sin el concurso de los municipios interesados
en asociarse desequilibra la balanza. Mucho más cuando se indica que esta
proclamación sería refrendada con una simple “consulta” posterior del Concejo
Distrital y la Asamblea Departamental.
Este proyecto no solo
elude las consultas populares desde un principio sino que ahora habilitaría al
gobernador a anticiparse y pasar por encima de los municipios que deseen
asociarse con tan solo la aprobación de la asamblea. No es cierto lo que dijo
Nicolás García el pasado 4 de junio en la Comisión Primera del Senado de la
República de que “cada
municipio a través de sus Concejos decidirá si ingresan o no a la Región
Metropolitana…”, ya que el proyecto
en su última versión es claro en que la única refrendación se
hará como se dijo antes por el Concejo Distrital y la Asamblea Departamental.
2. La inclusión del
concepto de “convergencia socioeconómica” como
principio rector y fundacional de la región podría consolidar aún más el modelo
neoliberal en Cundinamarca. Concepto de convergencia que, desde las teorías
neoclásicas (neoliberales), las escuelas de la economía espacial y la nueva geografía económica (BM,
2009), define los niveles de integración y división económica (especialización)
entre la metrópoli y el área de influencia directa. Lo que implica la
localización y la relocalización de actividades económicas en función de la
metrópoli y que suele o podría contemplar esquemas de gobernanza con agentes
privados.
Este concepto ya se
venía explorando desde el año 2013 por la Alcaldía de Gustavo Petro y su
Secretaría Distrital de Planeación en el texto “Hacia
un índice de convergencia de Bogotá y su entorno metropolitano”. Es clave mencionar que el interés de
regionalización desde Bogotá, proviene también desde tiempos de esta
administración en 2015 con su estudio “Región
metropolitana de Bogotá: una visión de la ocupación del suelo”.
3. El hecho de que el
nombramiento y retiro del Gerente, la definición de los gastos y las
inversiones de la Región requiera la aceptación de la Alcaldía Mayor y la
Gobernación, implica un cierto poder de veto que desequilibra la balanza entre
los actores e iría en contra vía de la confianza construida durante los debates
anteriores entre los eventuales asociados porque le quitaría en la práctica
margen de participación y decisión a los municipios. En temas tan importantes
como estos, a menos que coincidan con las prioridades del gobernador, los
municipios serían simples convidados de piedra.
Aunque algunos de los ajustes previos
al quinto debate fueron positivos, como el principio de equidad, el no derecho
a veto, la paridad de voto, la eliminación del municipio núcleo, la no anexión
automática de municipios, entre otros, el proyecto aprobado en séptimo debate
terminó postergando para una ley orgánica muchos temas de gran importancia,
como el sistema de mayorías y el esquema de toma de decisiones. Por otro lado,
los extraños cambios incorporados a último momento además de sospechosos, son
inconvenientes porque profundizan las asimetrías entre los entes territoriales
y porque van en contra del establecimiento de relaciones en pie de igualdad y
beneficio recíproco.
Omisiones y grandes deficiencias. El principal
problema de este acto legislativo no es solo lo que dice, sino lo que omite o
no contempla. Luego de reseñar lo eventualmente positivo, lo pospuesto y lo
inconveniente de la reforma (micos), es importante reiterar lo que desde
el Polo
Democrático Alternativo he venido señalando frente a aquellos vacíos que
conspiran contra la misma integración e impactarían negativamente a Bogotá y a
muchos municipios de Cundinamarca. Estos son:
1. No permitir consultas
populares para que los municipios decidan sobre el tema, además de ser algo
antidemocrático no contribuye a la generación de confianzas y la aceptación por
parte de la ciudadanía. Al contrario, genera justificados temores. Las audiencias
publicas realizadas en el marco del trámite del acto legislativo no pueden
suplantar la voz y decisión de los ciudadanos.
2. Ignora que el POT de
Bogotá, aún vigente, genera resistencias en la ciudadanía capitalina y
que 31 de los 93 POT
investigados por la Fiscalía a nivel nacional por “volteo de tierras” están en Cundinamarca y que
algunos de ellos harían parte de la región propuesta. ¿Cómo se articularían o
armonizarían en estas condiciones los POT de Bogotá y los otros municipios?
3. Las experiencias
internacionales que toma como referencia no reflejan nuestra realidad y
necesidades.
4. Omite que el peso
poblacional, administrativo (técnico) y financiero de Bogotá, aunque ya no sea
la ciudad núcleo, genera asimetrías que limitarían en la práctica las
autonomías territoriales, profundizaría desigualdades entre los territorios y
crearía conflictos que minarían la confianza entre los asociados.
5. Descontados los
posibles 23 circunvecinos que se asociarían, el proyecto no establece ningún
beneficio para los 93 municipios restantes de Cundinamarca que quedarían desarticulados
y desconectados sin mecanismos de participación directa, así la Gobernación
esté presente. Los cuales son importantes porque a pesar de sus penurias
económicas, aportan el 43% de la
comida que consumen los bogotanos. Recordemos que Cundinamarca es
hoy el principal departamento
abastecedor de alimentos de Colombia (18 ciudades capitales)
con 10.1 millones de toneladas y de Bogotá con 470 millones de kilos al año.
(SIPSA, Diario La República, 17-02-2020).
El sector agrícola,
además de estar golpeado por los TLC, hoy es testigo de cómo las tierras más
fértiles en la sabana de Cundinamarca han venido siendo destinadas a la
especulación inmobiliaria bajo la inclusión en los POT de la perversa figura
del “volteo de tierras”. Casos como los de El
Rosal, Madrid, Funza y Mosquera de los Uribe Moreno, se han basado
principalmente en “…modificar
las zonas de uso rural de los municipios para adelantar y adjudicar
procesos intensivos de urbanización y el establecimiento de zonas francas en
beneficio de grandes grupos económicos financieros que se lucran de la
intermediación y la especulación de la tierra.” De mantenerse
estas prácticas corruptas, se afectaría aún más la producción nacional de
alimentos, el trabajo rural y, por ende, nuestra seguridad y soberanía
alimentaria. A pesar de que el fenómeno es evidente y está a la orden del día,
el proyecto de acto legislativo no establece ningún mecanismo que proteja la
producción agrícola regional y prevenga el “volteo de tierras”.
6. Genera desconfianza y
malestar que uno de los principales promotores de
la iniciativa sea ProBogotá,
organización compuesta por un numeroso grupo de empresas dedicadas a la banca y
el sector inmobiliario y constructor. Sectores que podemos calificar como los
grandes beneficiarios directos e indirectos del generalizado cambio del uso del
suelo en la sabana.
7. El proyecto de acto
legislativo ignora estudios previos sobre el impacto de las seis áreas
metropolitanas existentes en Colombia como el realizado por la Unión Temporal Economía
Urbana (SEI) para el Departamento Nacional de Planeación – DNP (CM-006-17) que
señaló, como el 52 % del total de municipios que conforman áreas metropolitanas
perciben NO haber recibido beneficios. Radiografía que se hace más crítica si
se excluye del resultado global al Valle de Aburrá, por ser el de mayor número
de municipios, al evidenciar como el 76% de estos manifiestan que NO han
recibido beneficio alguno al pertenecer a dichas áreas. Esto evidencia que
estas formas de integración, a excepción de la del Valle de Aburrá, no
promueven el desarrollo de los territorios de manera equitativa.
8. El texto en su ultima
versión carece de mecanismos para que los concejos municipales hagan control
político a los alcaldes de los municipios que se asocien.
9. En virtud a la
transparencia y el correcto ejercicio parlamentario, veo como inconveniente que
un Proyecto de Acto Legisltaivo de esta magnitiud sea aprobado de manera
reomota por videoconferencia Zoom, en el marco del confimianmiento y
aislamiento social por la COVD19.
¿Corregir o archivar? El problema no es la
integración per
se, sino bajo qué modelo se realiza. Los problemas de transporte y
movilidad; medio ambiente, ordenamiento territorial y vivienda creados por la
implementación de un modelo neoliberal al servicio del capital financiero por
décadas en Bogotá y Cundinamarca, exigen un análisis más riguroso y un balance
crítico. Análisis ausente hasta el momento en los debates del acto legislativo.
Cualquier proceso de integración, debe ser consultado ampliamente con la
ciudadanía mediante consultas populares; construirse en pie de igualdad y
beneficio recíproco y en ningún momento debe conllevar a la desarticulación de
la región con el resto del departamento.
Para lograr la tan anhelada
integración, los autores del proyecto y quienes deseen apoyarlo deberán hacer
cinco cosas: 1). reversar las modificaciones aprobadas en el 6º y 7º debate;
2). subsanar las nueve falencias acá planteadas; 3). incluir el requisito
constitucional de las consultas populares en cada municipio para decidir su
vinculación; 4). incorporar mecanismos que blinden el ordenamiento territorial
frente a prácticas corruptas como el “volteto de tierras” que afecten la
vocación productiva y agrícola de los municipios; y 5). implementar medidas que
integren a los municipios alejados y productores de alimentos. De no darse las
condiciones y las mayorías para hacer estos cambios lo correcto es votar
negativo y pedir el archivo del proyecto.
Aunque reconozco
cambios positivos y sustanciales en lo propuesto por Claudia López para Bogotá,
me opongo a que la Región Metropolitana le de continuidad por acción u omisión,
al modelo dejado en Cundinamarca por los cuestionados Álvaro Cruz y Jorge Rey,
hoy representados por Nicolás García y que ha implicado por décadas que capital
financiero se quede con la “carne” y los bogotanos y cundinamarqueses con el
“hueso”. Desde el Polo
Democrático Alternativo reitero en que se requiere adelantar un
proceso más amplio y participativo de discusión sobre los perjuicios de una
integración bajo los parámetros del modelo actual y en la necesidad de trabajar
en la construcción de una articulación más adecuada que preserve la integridad
de Cundinamarca en la necesaria e inaplazable relación con Bogotá.
