Sostenibilidad Fiscal, Rigidez Presupuestaria y Flexibilización del Gasto: Desafíos Críticos de la Regla Fiscal en Colombia hacia 2027-2028
Resumen
El
presente artículo analiza la encrucijada macroeconómica y fiscal que atraviesa
Colombia, caracterizada por un deterioro progresivo de sus balances financieros
que proyecta un déficit total cercano al 9.5% - 10% del PIB hacia 2027. A
través del examen de las reglas de juego fiscal (Ley 1473 de 2011 y Ley 2155 de
2021) y las advertencias del [Comité Autónomo de la Regla Fiscal
(CARF)](https://www.carf.gov.co/), se evalúa la viabilidad del retorno a la
senda de cumplimiento en 2028. Se argumenta que la extrema rigidez estructural
del gasto corriente (estimada en un 90%) actúa como un factor de asfixia que
desplaza el presupuesto de inversión pública. Finalmente, se sistematizan las
propuestas técnicas orientadas a flexibilizar el gasto público e institucionalizar
una ruta de convergencia gradual que salvaguarde la estabilidad macroeconómica
del país.
Palabras clave: Regla Fiscal, Déficit Estructural, Sostenibilidad de la Deuda, Inflexibilidad Presupuestaria, Inversión Pública, Flexibilización del Gasto.
1. Introducción
La
institucionalidad fiscal en Colombia adoptó un esquema basado en reglas a
partir de la promulgación de la Ley 1473 de 2011, con el objetivo de desacoplar
la política fiscal de los ciclos políticos y garantizar la sostenibilidad de la
deuda pública. No obstante, las sucesivas crisis macroeconómicas, la respuesta
fiscal ante la pandemia del COVID-19 y las recientes dificultades estructurales
en el recaudo tributario han erosionado la capacidad de convergencia del
Gobierno Central hacia sus metas de balance primario estructural.
En
la coyuntura actual (2026-2027), el país enfrenta proyecciones fiscales
complejas. El debate técnico ya no se restringe a determinar el margen de
cumplimiento de los límites legales, sino a evaluar la viabilidad misma de la
arquitectura fiscal vigente. Este artículo analiza el fenómeno de la rigidez
del gasto público en Colombia, su impacto directo sobre el presupuesto de
inversión, las propuestas técnicas de flexibilización y las implicaciones
macroeconómicas de un ajuste fiscal sin precedentes históricos para el año
2028.
2. Marco Normativo e Institucional de la Regla Fiscal
La
Regla Fiscal en Colombia opera bajo un modelo de espacio fiscal dinámico, reformado
sustancialmente mediante la Ley de Inversión Social (Ley 2155 de 2021). Esta
reforma introdujo un mecanismo de doble anclaje:
El
cumplimiento del mandato legal es supervisado por el Comité Autónomo de la
Regla Fiscal (CARF), un organismo de carácter técnico e independiente encargado
de evaluar la consistencia de las proyecciones macroeconómicas del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. El indicador clave de seguimiento es el Balance
Primario Neto Estructural, el cual aísla los efectos del ciclo económico y de
las fluctuaciones en los precios de los productos minero-energéticos (petróleo
y carbón) sobre los ingresos de la Nación
3. Diagnóstico de la Situación Fiscal y la Alerta del CARF (Proyección 2027)
Los
datos e informes técnicos del CARF configuran un escenario de vulnerabilidad
macroeconómica severa. Los principales desequilibrios se concentran en tres
frentes:
*
Senda Deficitaria Expansiva: Se proyecta un déficit total que podría bordear un
histórico 9.5% a 10% del PIB para el año 2027. Este fenómeno se explica por la
combinación de un recaudo tributario inferior a las metas del Gobierno y la
indexación de las obligaciones estatales.
*
Presión sobre la Deuda Neta: La deuda neta de las administraciones públicas se
localiza en torno al 67.3% del PIB, ubicándose significativamente por encima
del ancla del 55% y peligrosamente cerca del límite legal del 71%.
*
Necesidad de Superávit Primario: Para estabilizar la trayectoria de la deuda y
evitar una trayectoria explosiva, los modelos econométricos exigen la
generación de un superávit primario superior al 2% del PIB en los años
subsiguientes. En contraste, las métricas observadas denotan un déficit
primario estructural persisten
4. El Fenómeno de la Inflexibilidad Presupuestaria y su Impacto en la Inversión
El
principal obstáculo estructural para el saneamiento de las finanzas públicas en
Colombia es la denominada rigidez del gasto. Aproximadamente el 90% del
Presupuesto General de la Nación (PGN) está constitucional o legalmente
precomprometido.
4.1.
Componentes del Gasto Inflexible
Este
porcentaje se compone de partidas presupuestarias que el Ejecutivo no puede
modificar de manera discrecional en el corto plazo:
*
Gasto Corriente Obligatorio: Transferencias territoriales mediante el Sistema
General de Participaciones (SGP), pago de pensiones del régimen de prima media
y aseguramiento en salud.
*
Nómina y Funcionamiento: Costos operativos e indexados del aparato estatal.
*
Servicio de la Deuda: El encarecimiento de las tasas de interés globales y
locales ha elevado el costo de amortización y pago de cupones de los títulos de
tesorería (TES) y la deuda externa, absorbiendo recursos que de otro modo
financiarían gasto productivo.
4.2. Desplazamiento (Crowding-Out) de la Inversión Pública
Dado
que el gasto corriente es rígido, cualquier esfuerzo de consolidación o recorte
fiscal recae asimétricamente sobre el 10% restante del presupuesto,
correspondiente a la inversión pública.
Dimensión de Análisis | Impacto en el Presupuesto de Inversión
Mecanismo de Ajuste. Reducción directa de partidas para infraestructura,
vivienda, conectividad y desarrollo agrícola.
Consecuencia Macroeconómica. Caída en la formación bruta de capital fijo, lo
que disminuye la productividad y el PIB potencial del país.
Costo de Oportunidad. Postergación de la transición energética, la inclusión social y la mitigación del cambio climático.
5. Propuestas Técnicas de Flexibilización del Gasto Público
Para mitigar la asfixia sobre la inversión e introducir flexibilidad en un presupuesto comprometido al 90%, la literatura económica y los organismos multilaterales proponen reformas estructurales divididas en cuatro ejes fundamentales:
5.1. Reformas Institucionales y de Gobernanza Presupuestal
* Institución de Evaluaciones de Gasto (Spending Reviews): Implementar metodologías de auditoría continua junto a organismos internacionales para identificar ineficiencias en los programas asistenciales y de funcionamiento del Estado, reasignando recursos de programas obsoletos a inversión real.
*
Creación de la Oficina de Asistencia Técnica Presupuestal (OATP): Crear una
entidad independiente adscrita al Congreso enfocada en evaluar el impacto
fiscal de corto y largo plazo de cualquier proyecto de ley antes de su
aprobación, evitando que se legislen nuevos gastos permanentes sin fuentes de
financiación estructurales.
*
Activación del Incidente de Impacto Fiscal: Dinamizar el uso de este
instrumento constitucional (Acto Legislativo 03 de 2011) ante las altas Cortes.
Esto permite modular, suspender o diferir en el tiempo el costo fiscal de
fallos judiciales que desequilibren sustancialmente el PGN.
5.2. Reformas Constitucionales a las Transferencias Territoriales
* Contrarreforma al Sistema General de Participaciones (SGP): Modificar la fórmula de distribución de ingresos de la Nación hacia los entes territoriales. Las propuestas técnicas exigen condicionar el incremento de las transferencias a que las regiones asuman la financiación de gastos que hoy cubre el Gobierno Central (ej. infraestructura local o subsidios regionales).
*
Desalineación de Rentas con Destinación Específica: Reducir por vía legislativa
los porcentajes de recaudación tributaria que nacen amarrados a un sector o
entidad particular, devolviendo al Ejecutivo la capacidad de priorizar
estratégicamente el gasto.
5.3. Sostenibilidad y Reformas Paramétricas del Gasto Corriente
*
Racionalización de los Subsidios a la Energía y Combustibles: Focalizar los
subsidios de servicios públicos mediante el cruce de datos de alta precisión
(Sisbén IV y registros financieros) para eliminar auxilios en estratos medios y
altos, sustituyéndolos por transferencias monetarias directas a la población en
pobreza extrema.
*
Revisión de Indexaciones Presupuestales: Desindexar el crecimiento de ciertos
rubros de funcionamiento que aumentan automáticamente con el salario mínimo o
la inflación del año anterior, proponiendo que los componentes no salariales se
ajusten con base en metas de inflación proyectada.
*
Contención del Tren de Gasto Post-Pandemia: Evaluar estructuralmente los
programas de transferencias monetarias y de nómina estatal que se expandieron
durante la emergencia sanitaria del COVID-19 y que nunca regresaron a su senda
inercial previa.
5.4. Gestión Estructural de Pasivos y Servicio de la Deuda
*
Operaciones de Manejo de Deuda Pública: Ejecutar activamente canjes de deuda
interna (swaps de TES) y refinanciaciones externas destinadas a extender los
plazos de vencimiento y suavizar el perfil de amortización del stock de deuda,
reduciendo la presión de flujo de caja inmediato.
*
Mitigación del Pasivo Pensional: Continuar con la centralización y optimización
de los fondos públicos de pensiones residuales, endureciendo los controles
operativos contra el fraude pensional y modulando el impacto fiscal de los
traslados de régimen.
6. Viabilidad del Retorno a la Regla Fiscal en 2028
La
interrogante sobre si Colombia podrá reincorporarse a los límites estrictos de
la Regla Fiscal en 2028 plantea un dilema de economía política de alta
complejidad. De acuerdo con el CARF, retornar a la senda legal requeriría un
ajuste fiscal equivalente a 4 puntos porcentuales del PIB en un horizonte de
tan solo 12 a 18 meses.
Un
ajuste de esta magnitud carece de precedentes en la historia económica
contemporánea de Colombia. La literatura económica internacional (Eichengreen
et al., 2019) evidencia que las consolidaciones fiscales abruptas y de tal
cuantía suelen inducir fuertes contracciones en la demanda agregada y agudizar
el descontento social. Por consiguiente, el desafío técnico no radica en la defensa
dogmática de la Regla en sí misma, sino en el codiseño de una ruta de
convergencia creíble, gradual y sostenible que evite la pérdida del grado de
inversión y detenga la dinámica explosiva de la deuda sin sofocar el
crecimiento económico.
7. Conclusiones
La
sostenibilidad fiscal de Colombia se encuentra en un punto de inflexión
crítico. El cumplimiento rígido de la Regla Fiscal de cara a 2028 se torna
inviable bajo las estructuras actuales de ingresos y gastos, amenazando con
paralizar por completo la inversión pública del Estado. Se requiere con
urgencia una reforma estructural que flexibilice el gasto corriente, amplíe las
bases de recaudo de manera eficiente y contemple operaciones de manejo de deuda
pública orientadas a extender plazos y mitigar costos financieros. La
estabilidad macroeconómica del país dependerá de la capacidad de sus
instituciones para trazar una senda de consolidación gradual que equilibre la
disciplina fiscal con la viabilidad social y económica.
Glosario
*
Ancla de Deuda: Nivel óptimo o de referencia a largo plazo del stock de deuda
pública respecto al PIB, diseñado para mantener la solvencia del Estado (fijado
en 55% para Colombia).
*
Balance Primario Neto Estructural: Indicador fiscal que mide la diferencia
entre los ingresos y los gastos del Gobierno, excluyendo el pago de intereses
de la deuda y depurando los efectos transitorios del ciclo económico y de los
precios de los commodities.
*
Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF): Organismo técnico, independiente y
permanente, encargado de hacer seguimiento a la sostenibilidad de las finanzas
públicas y al cumplimiento de la Regla Fiscal en Colombia.
*
Déficit Fiscal: Situación en la cual los gastos realizados por el Estado
superan a sus ingresos no financieros dentro de un periodo determinado.
*
Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF): Variable macroeconómica que mide el
valor de las adquisiciones de activos fijos nuevos o existentes por parte del
sector público y privado; representa la inversión productiva real de un país.
*
Inflexibilidad del Gasto: Condición jurídica y presupuestaria en la cual un
alto porcentaje de las erogaciones del Estado están predeterminadas por leyes o
mandatos constitucionales, impidiendo su reasignación o recorte discrecional
por parte del Gobierno de turno.
*
Producto Interno Bruto (PIB): Valor total de los bienes y servicios finales
producidos en el territorio de un país durante un período determinado.
*
Regla Fiscal: Conjunto de restricciones numéricas permanentes aplicadas a los
agregados fiscales (déficit, gasto o deuda) con el fin de asegurar la
disciplina presupuestaria.
Bibliografía
*
Comité Autónomo de la Regla Fiscal - CARF. (2025). Informes de seguimiento de
las finanzas públicas y cumplimiento de la Regla Fiscal. Bogotá D.C.
carf.gov.co
*
Congreso de la República de Colombia. (2011). Ley 1473 de 2011: Por la cual se
establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No.
48.121.
*
Congreso de la República de Colombia. (2021). Ley 2155 de 2021: Ley de
Inversión Social. Diario Oficial No. 51.797.
*
Eichengreen, B., Asrani, G., & Park, J. (2019). Fiscal Discipline and
Exchange Rate Regimes: A Historical Perspective. Journal of International Money
and Finance, 95, 231-245.
*
Portafolio. (2026). Tras sincerada de cuentas, el CARF advierte que déficit
fiscal bordeará el 10 % del PIB y deja un margen reducido. Portafolio.co.
[portafolio.co](https://www.portafolio.co/economia/gobierno/tras-sincerada-de-cuentas-el-carf-advierte-que-deficit-fiscal-bordeara-el-10-del-pib-y-deja-un-margen-reducido-502274)
*
Valora Analitik / Yahoo Noticias. (2026). Entrevista: Colombia va camino a
tener el mayor déficit fiscal de su historia en 2027; será difícil volver a la
regla fiscal en 2028.
[yahoo.com](https://es-us.noticias.yahoo.com/entrevista-colombia-camino-d%C3%A9ficit-fiscal-140000476.html)
